欧洲长期护理保障体系的经验借鉴与启示

2025年3月，《第一财经》报道称，随着我国人口老龄化加剧，长期护理保险（LTC）制度建设正加速推进，自2016年启动试点以来已覆盖1.8亿人，累计为260余万失能参保人提供服务，基金支出超过800亿元，带动相关产业投资约600亿元。2025年政府工作报告中再次提出“加快建立长期护理保险制度”，标志着LTC全国落地进入关键阶段。然而，当前制度仍面临覆盖范围有限、支付保障水平偏低、资金筹集渠道单一等挑战，亟需借鉴国际经验，完善评估体系、优化筹资机制、提升服务能力，推动护理与养老服务融合，构建可持续的长期护理保障体系。

面对长期护理领域的复杂挑战，欧洲国家正不断调整政策路径，力图在公平、可持续和高质量服务之间寻找平衡。2024年12月，哥本哈根商学院经济学教授在《长期护理政策的实践：欧洲视角》一文中，对德国、丹麦、法国、意大利和斯洛文尼亚的长期护理政策进行了系统研究。文章围绕老龄化压力、供需失衡、财政挑战等问题，总结了各国的应对策略与改革路径。

1. 背景与各国政策应对

欧洲多数国家面临人口老龄化加剧，长期护理需求迅速增长。然而，护理人力供给不足，财政支出压力陡增，形成了日益突出的供需矛盾。同时，护理行业薪资待遇低、职业吸引力不足，非正式护理者（即家庭成员承担护理工作）长期承担沉重负担，传统家庭照护模式也因家庭结构变化而弱化。

尽管面临共同挑战，各国的应对策略各有侧重：德国建立了较为成熟的公共长期护理保险制度，持续通过立法提升福利水平、简化外籍护理人员引进流程，近年来特别重视痴呆症患者的照护支持。丹麦实行全民免费护理服务，强调预防性护理，并通过税收体制实现地方自主管理，同时推动服务个性化改革。法国重视非正式护理支持，推出带薪护理假、养老金计划，并大力推动数字化手段以提升效率和公平性。意大利虽起步较晚，但正加强服务评估机制，开展非正式护理者培训，逐步提升照护质量。斯洛文尼亚于2023年通过《长期护理法》，引入强制性护理保险，整合服务体系，迈出制度化改革的关键一步。

2. 关键改革方向

一是提升护理职业吸引力。（1）提高薪资与福利：德国通过《护理工资改善法案》设立行业最低工资标准，工资提升21%～25%。丹麦每月奖励全职护理人员830欧元，并逐年增加夜班奖金，2026年达1643欧元。法国提高护理人员月薪（160-183欧元），投资20亿欧元改善护理设施。（2）加强职业教育与培训：德国实行免费护理教育，为护理学生提供国家补贴。意大利免费提供64小时护理技能培训课程。（3）引进外籍劳动力：德国设立健康与护理专业移民机构（DeFa），简化外籍护理人员引进流程。丹麦将护理列入“短缺职业清单”，允许非欧盟专业人士申请工作许可。

二是支持非正式护理者。（1）提高津贴与补助：法国为非正式护理者提供每年最高66天的带薪护理假，资助其参加职业认证课程，推出专项养老金保障计划。德国为非正式护理者提供先前两倍的补助金，斯洛文尼亚增加收入补偿和社会保险覆盖。（2）灵活政策与培训：丹麦鼓励地方政府雇用非正式护理者，意大利为非正式护理者提供技能培训和职业认证。

三是扩大护理福利范围。（1）提供个性化服务：丹麦推行以人为本的护理服务模式，允许老年人按需选择服务内容，并减少护理人员的行政任务。法国2024年提出“良好养老与自主法案”，增加居家护理资金支持，鼓励护理机构提供个性化服务。（2）加大综合覆盖面：德国重新定义护理级别，将精神和心理状况纳入考量，增加对痴呆患者的护理支持，并增加5%的护理补助。斯洛文尼亚通过一站式服务和电子护理（E-Care）改善服务可及性，服务覆盖偏远地区的老年人。

四是优化融资机制。（1）多元化资金来源：德国LTCI采用“即收即付”模式，并设立护理基金，其中子女数量较少者需支付更高比例。法国通过国家团结基金（CNSA）整合税收与社会债务资金支持护理服务。（2）实现区域平衡：丹麦依赖地方税收补偿机制平衡资金，斯洛文尼亚通过强制性护理保险统一资金来源。

2. 启示与建议

借鉴欧洲经验，中国可稳步提升长期护理保障水平，推动体系建设与政策优化。

一是完善评估与服务体系，推进分级照护。推广科学的失能等级评估标准，借鉴德法经验，实现跨区域互认，保障异地待遇。建立动态评估与监管机制，确保政策调整及时、服务公平。推进基于评估结果的分级护理服务，实现资源精准配置。

二是构建多元筹资机制，增强制度可持续性。整合财政、医保、社保和商业保险资源，减轻财政压力。从医保基金中划拨启动资金，鼓励商业保险参与LTC保障。参考欧洲公益基金经验，引入彩票公益金补充资金。建立动态筹资机制，结合地区经济水平和人口结构，合理调整筹资比例。

三是提升服务能力，缩小城乡差距。支持家庭照护者，推行带薪护理假，提供培训与认证，增强其社会认同。提高护理职业吸引力，提升薪资待遇、提供培训和职业发展通道。加大护理服务供给，特别是农村地区，扩展家庭与社区照护服务。分区域推进LTC覆盖，强化基层卫生体系建设，提升乡村护理能力。

四是推进护理与养老融合发展。推动医养结合，促进医疗与养老机构协同服务。加快智能护理技术和电子健康系统建设，提升服务效率和质量。

参考文献：

[1] 连续5年被写进政府工作报告，长护险全国落地“箭在弦上”.第一财经.[EB/OL].2025-03-05.https://www.yicai.com/news/102498742.html

[2] Long-term care policies in practice: a European perspective. BRUEGEL. [EB/OL]. 2024-12-17.https://www.bruegel.org/working-paper/long-term-care-policies-practice-european-perspective.

[3] 加快建立全国统一的长期护理保险制度.人民网.[EB/OL].2024-08-05.http://paper.people.com.cn/rmlt/pc/content/202408/05/content_30027805.html.